Borba protiv korupcije

Antikorupcijske politike · 15/01/2009

Naša uprava je naklonjena mnogima, a ne nekolicini: zato se ona zove demokratija.
Zakoni pruzaju jednaku zaštitu svima u privatnim sporovima, ali mi ne ignorišemo pretenzije na izuzetnost. Kada se neki građanin ističe, biće pozvan da služi drzavi prije nego drugi, sto neće značiti da se njemu daje prednost, vec da se nagrađuje zasluga; siromaštvo nije prepreka tome.

Slobode koje mi uzivamo se prostiru i na običan život: mi ne sumnjičimo jedni druge, niti zamijeramo našem susjedu ako odluči da ide svojim putem… Ali te slobode ne znače da smo mi bez zakona.

Naučeni smo da poštujemo sudove i zakone, kao i da nikada ne zaboravimo da se štitimo kada smo povrijeđeni. Takođe smo naučeni da se držimo onih nepisanih zakona čija jedina sankcija počiva u opštem osjećanju za pravičnost…

Naš grad je otvoren prema svijetu; mi nikada nećemo otjerati stranca…
Slobodni smo da živimo baš onako kako nam je po volji i uvijek smo spremni da pogledamo opasnosti u oči…

Nas nije sramota da priznamo nečije siromaštvo, ali smatramo sramotnim ako ne učinimo napor da se siromaštvo izbjegne…

Čovjeka koji ne pokazuje zanimanje za državne poslove mi ne smatramo bezopasnim, već beskorisnim; i mada samo nekolicina moze da stvara politiku, svi mi o toj politici mozemo da damo svoj sud. Mi na rasprave ne gledamo kao na kamen spoticanja na stazi političke akcije, vec kao na neophodnu pripremu za mudro djelovanje…”
Perikle, Atina
462-429. godine p.n.e.

„Svaka vlast se kvari; apsolutna vlast kvari apsolutno.”
Lord Acton, britanski istoricar, 1887.

Korupcija (lat. corruptio – pokvarenost, podmitljivost) označava zloupotrebu službenog položaja radi ostvarivanja lične koristi.
Jedno od osnovnih načela demokratskih pravnih sistema je da su pred zakonom svi jednaki. Stavljanjem pojedinca u privilegovani polozaj i postavljanjem prepreka drugima u ostvarivanju njihovih prava, korupcija to načelo negira. Ona potkopava temelje sistema i narušava povjerenje građana u državu.

Iako se korupcija definiše kao “zloupotreba povjerenog javnog ovlašćenja za privatnu korist”, ona se takođe moze opisati i kao neostvarivanje principa “van dohvata ruke”, po kome nijedan lični ili porodični odnos ne bi trebalo da igra bilo kakvu ulogu u donošenju ekonomskih odluka, bilo da ih donose privatni ekonomski akteri ili vladini službenici. Jednom kada se princip “van dohvata ruke” prekrši i učini razlika na osnovu ličnog odnosa, najčesće će za tim slijediti korupcija.

Korupcija u zemljama u tranziciji

Korupcija cvjeta u rigidnim sistemima u kojima postoji mnoštvo “uskih grla” i izvora monopolske moći unutar vlasti. Planska ekonomija, gdje su mnoge cijene ispod tržišno određenog nivoa, pruža podsticaj za podmićivanje koje predstavlja način da se alociraju rijetka dobra i usluge. Transakcije koje bi u tržišnoj privredi predstavljale legalnu trgovinu u takvim sistemima predstavljaju nezakonito podmićivanje. Pored toga sto prodaju dobra i usluge onima koji ponude najvece mito, javni sluzbenici su podstaknuti i da stvaraju jos više “uskih grla” kako bi izvukli više novca. Službenici mogu, na primjer, da odugovlače ili da uvedu skupe uslove. Osnovni problem nije samo postojanje kontrolisanih cijena postavljenih ispod tržišno određenog nivoa već i monopolski položaj javnih službenika koji nijesu ugroženi efikasnijom i jeftinijom konkurencijom.

U cijelom nekadašnjem sovjetskom bloku stanje privrede podsticalo je službenike da koriste svoj položaj za privatne ciljeve, a njihovim musterijama i klijentima davalo podstrek da ih podmićuju. Korupcija je bila uobičajena jer formalnu krutost sistema nije pratio nepristrasan pravni sistem sposoban da obezbijedi primjenu pravila. Umjesto toga, vrhovnu vlast su sprovodili nadređeni u hijerarhiji koji su često imali sopstvene razloge za poštovanje pravila ili njihovu promjenu po sopstvenom nahođenju. Potčinjeni nijesu mogli da se pozovu na “pravo” kao razlog za pružanje otpora svojim pretpostavljenima.

Sistem nije bio samo krut već i arbitraran. Njegovi zahtjevi i iracionalnosti pretvarali su skoro svakoga u prekršioca zakona. Masovno učesće građana u korupciji je postalo sredstvo društvene kontrole. Slučajevi korupcije su često korisćeni za kažnjavanje disidenata, a ne za poboljšanje funkcionisanja državne birokratije.

Ukoliko se tokom tranzicije dozvoli da cijene dostignu tržišni nivo, niko neće morati da podmićuje da bi dosao do robe. Ipak, ukoliko opstanu džepovi državne kontrole, oni mogu da postanu mjesto podmićivanja. Tako sam proces privatizacije, koji na kraju redukuje korupciju smanjivanjem državnog miješanja u ekonomiju, može na početku da bude izvor korupcijskih aktivnosti dok se investitori bore za početne pozicije.

Zato osnovni izvor korupcije nije više rigidnost sistema nego neizvijesnost koja ga okružuje. Tranzicionoj fazi, kao rezultat krhkih i slabo razvijenih administrativnih i političkih struktura, nedostaju i pravni legitimitet i jake institucije. Ljudi koji djeluju unutar ovih struktura tranzicionih država teže postizanju izvjesnosti i to pokusavaju da postignu podmićivanjem službenika.

U najgorem slučaju, građani i poslovni ljudi se jednostavno povlače iz zakonite ekonomije i oslanjaju na organizovani kriminal da bi obezbijedili zaštitu kako od države, tako i od prijetnji konkurencije. Korupcija tada može da bude samo sredstvo za podsticanje javnih službenika da gledaju na drugu stranu. Država postaje ne samo slaba vec i nebitna. Konačni rezultat ovog destruktivnog ciklusa mogao bi da bude pritisak javnosti da se ograniči uloga tržista i vrati planska privreda.

Ukoliko je stabilnost olakšavala korupciju u prošlosti, a nestabilnost je podstiče u sadašnjosti, sta bi onda trebalo da se učini? Uprkos dramatičnim promjenama u institucionalnim strukturama koje su se desile u društvima u tranziciji, ostala je važna prepreka: odsustvo iskrene privrženosti vladavini prava. Odgovor država u tranziciji na korupciju mora da bude i temeljna reforma pravnog sistema i preuređenje institucija. Zemlje u tranziciji treba da liberalizuju svoje privrede smanjujući podsticaje za podmićivanje i ukidajući subvencije, trgovinska ograničenja i povlašćen tretman prilikom javnih nabavki.

Iako države u tranziciji u nekim oblastima vrše deregulaciju i ukidanje kontrole, u drugim oblastima će morati da vrše regulaciju. Na primjer, biće im potrebni novi zakoni o zaštiti životne sredine, zdravlju i zaštiti radnika i potrošača, kao i oni o finansijskim tržištima i tržištu hartija od vrijednosti. Biće im takodje potrebni novi programi subvencija za ljude kojima su one potrebne jer ne mogu da prežive u tržišnoj privredi. Ovi novi programi, međutim, treba da budu načinjeni tako da smanje podsticaje za korupciju. Tako zagađenje mož da se reguliše putem prodaje dozvola za imisije, a socijalna pomoc moze da se obezbijedi direktnim gotovinskim isplatama ili putem vaučer sistema.

Ipak, čak i ovi programi mogu da se zloupotrebe. Pojednostavljivanja i planovi zasnovani na tržištu ne mogu da riješe sve probleme; strukturne reforme i reforme morala moraju takodje da budu dio rjesenja.

Prepoznatljivi oblici korupcije

Korupcija se najcesce prepoznaje u sljedecim pojavama

1. Izdaja; subverzija; nezakonite medjunarodne transakcije; krijumcarenje
2. Kleptoratija; privatizacija javnih fondova; razbojnistvo i kradja
3. Nenamjensko trosenje; falsifikovanje i pronevjera; naduvavanje racuna; “skidanje kajmaka”;
4. Zloupotreba sredstava
5. Zloupotreba ovlascenja; zastrasivanje; tortura; dobijanje nezasluzenog oprostaja ili olaksice
6. Obmana i prevara; lazno predstavljanje; podvaljivanje i varanje; ucjenjivanje
7. Izigravanje pravde; kriminalno ponasanje; prikazivanje laznih dokaza; nezakonito
8. pritvaranje; podvaljivanje krivice
9. Nevrsenje duznosti; napustanje duznosti; parazitizam
10. Podmicivanje; iznuda; naplacivanje nezakonitih taksi; uzvratna davanja
11. Namijestanje izbora; dogovaranje glasanja; krojenje izbornih jedinica prema sopstvenim potrebama
12. Zloupotreba unutrasnjih i tajnih informacija; falsifikovanje dokumentacije
13. Neovlascena prodaja drzavnog poslovnog prostora, drzavne imovine i prava
14. Manipulacije prilikom donosenja propisa, sprovodjenja nabavki, zakljucivanja ugovora i zajmova
15. Izbjegavanje placanja poreza, sticanje prekomjernog profita
16. Trgovina uticajem; posredovanje pri sticanju povlastica; sukob interesa
17. Prihvatanje neprikladnih poklona, honorara, ponuda za brzu zaradu i besplatne zabave
18. Veze sa organizovanim kriminalom; operacije na crnom trzistu
19. Kronizam; zavjere
20. Nezakonito nadgledanje; zloupotreba telekomunikacija i pisama
21. Zloupotreba sluzbenih pecata, opreme, stanova i privilegija

Iz teksta “Ka opstoj teoriji korupcije zvanicnika”, Gerald E. Caiden, Asian Journal of Public Administration, Vol. 10, No. 1, 1988

Primjeri korupcije u javnim sluzbama

1. Ministri “prodaju” svoja diskreciona ovlašćenja.
2. Službenici uzimaju procenat od ugovora sklopljenih sa vladom, koji uplaćuju na račune u stranim bankama;
3. Službenici dobijaju pretjeranu “gostoljubivost” od onih koji posluju sa vladom i beneficije poput stipendija za strane univerzitete za svoju djecu;
4. Službenici sami sebi namještaju poslove sa Vladom preko kompanija koje služe kao maska i “partnera”, ili čak otvoreno angažujuci sami sebe kao “kosultante”;
5. Službenici namjerno putuju u inostranstvo da bi mogli da prime dnevnice koje sami sebi određuju u ogromnim iznosima;
6. Političke partije koriste svoje izglede da dodju na vlast ili ostanu na vlasti da bi nametnuli velike rente, naročito stranim preduzećima, u zamjenu za ugovore sa Vladom (koji mogu biti prikazani kao “donacije” u “dobrotvorne svrhe” i slično).
7. Službenici carine i uprave javnih prihoda se bave iznuđivanjem tako što prijete da će dodatno opteretiti poreske obveznike ili uvoznike ukoliko se ne plati mito, a tada se utvrđuju neopravdano niske procjene poreza, ili se pri uvozu roba propušta bez plaćanja bilo kakvih carina.
8. Policajci iznuđuju novac radi sopstvene koristi prijeteći saobraćajnim kaznama ukoliko se ne plati mito (koje je često neznatno manje od kazne ukoliko bi se za taj prekršaj išlo na sud);
9. Oni koji pružaju javne usluge (npr. oni koji izdaju vozačke dozvole, naplaćuju pijačnine, obavljaju pasošku kontrolu) insistiraju na plaćanju za usluge u zamjenu za ubrzanje procesa ili sprječavanje odugovlačenja.
10. Nadređeni u javnim službama uzimaju “reket” svojim službenicima tražeći od njih da sakupe određene sume svake nedjelje ili mjeseca i da ih proslijede višim instancama.
11. Stvaraju se “duhovi” koji se ubacuju na platni spisak i penzionu listu kako bi se stvorile fiktivne institucije koje bi, da postoje, imale pravo na državne fondove.

Preuzeto iz:
“Najuspjesniji postupci za borbu protiv korupcije” – OEBS & “Antikorupcijski prirucnik” – Transparency International