Na sam pomen korupcije u vladi vecina ljudi ce odmah imati na umu podmicivanje radi sklapanja poslova sa drzavom koji obuhvataju isporuku roba i usluga, ili da upotrebimo strucni izraz, javne nabavke. Malo je djelatnosti koje toliko izazivaju javne sluzbenike da budu korumpirani i koje stvaraju toliko prilika za korupciju kao sto su javne nabavke. Na svakom nivou vlasti i u svim njenim organizacionim oblicima sprovode se nabavke roba i usluga, cesto u kolicinama i iznosima koji prevazilaze nasa zdravorazumska ocekivanja. Iako je pitanje da li je ovo stvarno najcesci oblik korupcije u javnom sektoru, on je bez sumnje zastrasujuce rasprostranjen i svakako onaj o kome se najvise pise.
- Korupcija u javnim nabavkama
Korupcija u nabavci roba i usluga ne zavisi samo od kupca u cijim je rukama novac. Inicijativa lako moze da potekne i od ponudjaca ili njihovih opunomocenika koji salju ponude i prije nego sto su trazene.
U oba ova slucaja pravo pitanje je, naravno, sta se moze uciniti da bi se korupcija sprijecila.
- Kako korupcija kvari proces javne nabavke?
U svakoj nabavci postoje najmanje dvije strane. Svaka od njih na mnogo nacina moze da pokvari (korumpira) proces nabavke u svakoj njegovoj fazi. Prije nego sto odluci sa kim ce da sklopi ugovor, narucilac moze da:
▪ specifikacije trazene robe ili usluga napravi tako da one odgovaraju odredjenom ponudjacu;
▪ ne da potpune podatke o uslovima nabavke;
▪ preduzme neposredne pregovore samo sa jednim ponudjacem tvrdeci da zbog hitnosti ne moze da sprovede tender;
▪ prekrsi pravilo o povjerljivosti ponuda (otvori prispelu ponudu prije roka);
▪ onemoguci ucesce potencijalnim ponudjacima postavljajuci neprikladne pretkvalifikacione uslove; i
▪ uzme mito.
U isto vrijeme, davalac ponude moze da:
▪ radi u dosluhu sa naruciocem da bi odredio cenu ponude;
▪ potpomaze kreiranje diskriminatorskih tehnickih standarda;
▪ utice na rad clanova komisije koja ocenjuje ponude; i
▪ ponudi mito.
Najneposredniji nacin da se nabavka dodeli zeljenoj strani je sprovodjenje nabavke putem neposrednog pogadjanja, bez ikakvog tendera.
Kad ponudjaci daju mito ili u ponudi navedu nerealno niske cene u cilju dobijanja posla, nadaju se da ce te troskove naplatiti tokom realizacije ugovora. Da bi korupcija uspela, neophodno je da postoje bilo aktivna saradnja bilo nemar u izvrsavanju duznosti druge strane.
Čak i ako postoji nadmetanje ponudjaca, jos uvijek je moguce favorizovati nekog od njih. Sto manji broj ponudjaca zna uslove tendera, konkurencija se smanjuje a izgledi da dobije favorizovana strana se poboljsavaju. Jedan od nacina je objavljivanje oglasa sa pozivom na tender u najmanjem i najnecitanijem glasilu koje zadovoljava zahtjeve oglasavanja, uz nadu da ih niko nece vidjeti. Oni koji su u dosluhu sa naruciocem, naravno, dobijaju informaciju iz prve ruke.
Konkurencija ponudjaca moze dalje da se ogranicava uspostavljanjem neprikladnih ili nepotrebnih zahtjeva za prekvalifikacijom, a potom da se dopusti jedino probranim firmama da daju ponudu. Ako su standardi i kriterijumi za kvalifikaciju proizvoljni i nekorektno odredjeni, oni postaju mehanizam za iskljucivanje konkurentnih ali nezeljenih ponudjaca.
Nezeljeni ali uporni koji uspiju da savladaju ove prepreke jos uvijek mogu da se uspjesno eliminisu prilagodjavanjem specifikacija tako da odgovaraju odredjenom ponudjacu. Nemogucnost konkurenata da obezbijede trazene karakteristike dovodi do odbijanja njihovih ponuda kao “neodgovarajucih”.
Nadmetanje ponudjaca ce zaista postojati samo ako se sacuva tajnost prispjelih ponuda do isteka roka koji je odredjen za njihovo otvaranje. Jednostavan nacin da se predodredi ishod tendera je da narucilac prekrsi ovo pravilo, da otvori prispjele ponude prije isteka roka za podnosenje ponuda i da otkrije ponudjene cene zeljenom preduzecu kako bi ovo dalo najvecu. Ovaj mehanizam je jednostavan, a funkcionise narocito dobro ako ponudjacima nije dozvoljeno da budu prisutni kada se ponude otvaraju.
Poslednja prilika da se preokrene rezultat tendera u korist zeljenog ponudjaca pruza se u fazi procjene ponuda i njihovog uporedjivanja. U toj fazi postupka ispravno bi bilo naciniti objektivnu analizu svake ponude, ocijeniti koliko one zadovoljavaju uslove zadate u tenderskoj dokumentaciji i odrediti koja je medju njima na osnovu propisanih kriterijuma najbolja. Kada postoji namjera da se kupac preduzeca bude odredjena firma – ponudjac, proces procjene (evaluacije) nudi gotovo neograniceni broj mogucnosti: ako je nuzno i ako nije onemoguceno da se tako radi, clanovi komisije mogu da izmisle cio repertoar novih kriterijuma za odlucivanje sta je “najbolje” i da ih zatim na arbitraran nacin primijene da bi se dobio zeljeni rezultat. U tom poslu im od pomoci mogu biti namjerno nejasno sroceni uslovi koje treba zadovoljiti da bi se ponuda smatrala prihvatljivom.
- Nacela za postene i efikasne javne nabavke
Nabavljanje roba i usluga treba da bude ekonomicno. Ono treba da rezultira najboljim kvalitetom roba i usluga za placenu cijenu, odnosno najnizom cijenom za prihvatljivi kvalitet roba i usluga; dakle, ne nuzno roba ponudjena po najnizoj cijeni i ne nuzno ponudjena roba sa najboljim svojstvima, vec najbolja kombinacija cijene i kvaliteta, posmatrano iz ugla potreba narucioca. “Vrijednost ” je obicno “procenjeni utrosak”, sto znaci da se dodatni cinioci kao sto su troskovi rada, dostupnost rezervnih delova i mogucnosti za servisiranje razmatraju pri odlucivanju o ponudama.
Odluke o prihvatanju najbolje ponude treba da budu donete posteno i nepristrasno.
Javni fondovi ne treba da sluze za sticanje koristi privilegovanih; standardi i specifikacije koji se traze od ponudjaca ne smiju biti postavljeni na diskriminatorski nacin; izbor izmedju ponudjaca treba izvrsiti na osnovu njihovih kvalifikacija i vrijednosti njihovih ponuda; treba uspostaviti jednak tretman prema svim ponudjacima u pogledu rokova za slanje ponuda i rada sa povjerljivim podacima.
Proces treba da bude transparentan. Pozivi za nabavku roba i usluga, pravila procedure i kriterijumi za donosenje odluka treba da su lako dostupni svim potencijalnim ponudjacima; pozeljno je da se najbolji ponudjaci biraju na javnom tenderu; otvaranje ponuda treba da bude javno; sve odluke treba da budu obrazlozene u zapisniku. Najmocnije sredstvo za borbu protiv korupije je izlozenost pogledu javnosti. Mediji mogu da odigraju kljucnu ulogu u skretanju paznje javnosti na ovaj problem i stvaranju podrske za primjenu mjera usmerenih na borbu protiv korupcije. Vlade sirom svijeta otkrivaju da poreski obveznici jos uvek smatraju javne fondove svojim novcem i ne zele da vide da se taj novac uludo trosi. Javnost postaje posebno nezadovoljna kada vidi da taj novac ide u dzepove korumpiranih javnih sluzbenika.
Procedura javnih nabavke treba da bude efikasna. Pravila procedure treba da budu u skladu sa vrijednoscu i slozenoscu predmeta nabavke; postupci za nabavke male vrijednosti treba da budu jednostavniji i brzi; kako vrednost nabavke i slozenost zahteva koji se pred ponudjace stavljaju rastu, duzi rokovi i vise dobro osmisljenih pravila ce biti neophodni da bi se obezbijedilo postovanje ovih nacela. U procesu donosenja odluka za velike nabavke mozda ce biti nuzno da se obezbijedi i ucesce posebnih tela koja ce dodatno razmatrati sve bitne cinjenice u nadzornom procesu, ali treba teziti ka tome da birokratske intervencije budu svedene na minimum.
Odgovornost je od sustinskog znacaja. Proceduru treba da odlikuju pouzdanost i sistematicnost. Zapisnici treba da sadrze objasnjenja i razloge koji opravdavaju sve donete odluke i korake koji su na osnovu njih preduzeti. Zbog toga zapisnici treba da budu vodjeni i cuvani sa posebnom paznjom.
Jedan od nacina da se obezbedi transparentan i posten proces javnih nabavki jeste da se ponude otvaraju u za to odredjeno vreme, na odredjenom mjestu i u prisustvu svih ucesnika tendera ili njihovih predstavnika. Takvo javno otvaranje ponuda, gdje svako moze da cuje ko je sve podnio ponude i koje su cijene drugih ponuda, smanjuje rizik da ce povjerljive informacije jedne strane biti proslijedjene drugoj, da ce se preko neke od ponuda preci bez razmatranja, da ce ponude biti mijenjane ili da ce se njima na drugi nacin manipulisati.
Procenjivanje ponuda je jedan od najtezih koraka u procesu nabavki ukoliko se zeli da se one sprovedu korektno i nepristrasno, a istovremeno pruza najvise mogucnosti za manipulaciju ako se zeli da konacna odluka ide u korist odredjenog ponudjaca. Oni koji ponude procjenjuju mogu da odbace nezeljene ponude zbog nevaznih proceduralnih pitanja, ako je nesto na ponudi brisano, ako neka strana nije parafirana, ili zbog odstupanja u vezi sa specifikacijama za koje komisija odluci da su znacajne. Nakon sto ponude pregledaju, clanovi komisije mogu da iznenada “otkriju”, ako ih niko u tome ne spreci, da ima novih tacaka koje bi trebalo da se uzmu u razmatranje pri odabiru najbolje ponude. I sami kriterijumi po kojima se vrsi procjenjivanje ponuda mogu da budu propisani tako da omogucavaju subjektivnost pri procenjivanju, pa onima koji vrse procenjivanje nije tesko da naprave kakav god zele rezultat. Sve nas ovo upucuje na neophodnost da kriterijumi za procjenjivanje ponuda budu jasno i detaljno navedeni u tenderskoj dokumentaciji i da se obezbijedi da nepristrasno telo zaduzeno za kontrolu moze da proveri razloznost odluka komisije. Ako kriterijumi nisu bili dovoljno jasno navedeni, ponudjaci treba da imaju priliku da stave prigovor na sprovodjenje postupka, sto omogucava zastitu od zloupotreba tenderske komisije; u drugom opisanom slucaju, dodatno se osigurava pravilno procenjivanje od strane komisije.
Princip da organi koji vrse provjere i reviziju budu nezavisni je siroko prihvacen kao nacin za otkrivanje i ispravljanje gresaka ili manipulacija i ima vazno mjesto u procesu javnih nabavki. Na nesrecu, on se koristi i za stvaranje novih prilika za korupciju. Posebno se ova pojava vezuje za delegiranje nadleznosti za odobrenje ugovora. Na nizim nivoima vlasti donose se odluke o veoma malim nabavkama, ali na visim nivoima sve nabavke moraju da budu razmatrane i odobrene. Sto je veca vrijednost ugovora koji treba da se sklopi, to je hijerarhijski visi organ koji takvu odluku treba da odobri. Na primer, kupovinu stola moze da odobri sluzbenik zaduzen za nabavke; nabavku kompjutera treba da odobri direktor; gradnju puta odobrava ministar, a gradnju brane mozda mora da odobri predsednik. U nekim zemljama gde je dobijanje posla sa drzavom glavni nacin sticanja bogatstva, ova hijerarhija znaci da se na svakoj visoj instanci vlasti trazi sve vece i vece mito. To ujedno znaci da sto je veca vrijednost nabavke, to se duze ceka na izdavanje odobrenja.
Sve nam ovo ukazuje na sljedeci bitan momenat u smanjivanju korupcije u procesu javnih nabavki: postojanje dobro obucenog, strucnog i postenog tijela koje treba da sprovede taj proces.
Indikatori za ocjenu integriteta procesa javnih nabavki:
▪ Da li su ucinjeni napori da se birokratski zahtjevi svedu na minimum?
▪ Da li su sve velike nabavke oglasene na nacin koji moze da privuce paznju preduzetnika?
▪ Da li je proces nabavki, u cjelini gledano, transparentan?
▪ Da li se prate prihodi, imovina i zivotni stil sluzbenika na osjetljivim mestima?
▪ Da li su pravila za sprovodjenje javnih nabavki dostupna javnosti?
▪ Da li pravila predvidjaju otvoreni postupak nadmetanja? Da li svako moze da ucestvuje u njemu ili samo oni koji su pozvani?
▪ Da li se pozivi za slanje ponuda oglasavaju tako da se sa njima mogu upoznati sve zainteresovane strane?
▪ Da li zaista postoji nadmetanje ili se preko ovog proceduralnog zahteva olako i cesto prelazi?
▪ Da li odluke o nabavkama donosi centralni odbor za nabavke ili svako administrativno odeljenje?
▪ Da li se odluke o nabavkama javno objavljuju?
▪ Da li postoji procedura za ponovno razmatranje donijetih odluka (mogucnost prigovora ili zalbe)?
▪ Da li postoji nezavisni element u procesu nabavke koji moze da obezbedi da se postuju propisane procedure?
▪ Da li politicari mogu da nadglasaju tehnicke strucnjake? Ako mogu, da li to i cine?
▪ Da li je cjelokupna procedura nabavki transparentna u razumnoj meri? Ili je vecinom povjerljiva i nepodlozna zalbi?
▪ Da li sluzbenici koji odlucuju o nabavkama rade uvijek taj posao ili se vrsi rotacija?
▪ Da li se javno kontrolise kako se projekat sprovodi i da li se sprovodi u skladu sa prvobitnim procjenama cene izvodjenja? Da li postoje unutrasnje kontrole? Da li postoje kontrole nezavisnog revizora?
▪ Sta se desava kada glavni revizor ili revizorski sud dovedu u pitanje odluke o nabavkama? Da li se o tome izvjestava parlament? Ako se izvjestava, sta se potom desava u parlamentu?
Preuzeto iz:
“Najuspjesniji postupci za borbu protiv korupcije” – OEBS & “Antikorupcijski prirucnik” – Transparency International
