U nastavku su komentari MANS-a na Nacrt zakona o NVO koje smo dostavili Ministarstvu unutrasnjih poslova. Posebno Vam skrecem paznju na kaznene odredbe, koje su definisane na vrlo zabrinjavajuci nacin
Podgorica, 14. april 2011.
KOMENTARI
NA
NACRT ZAKONA O NEVLADINIM ORGANIZACIJAMA
a) Opšti komentari
Razrađenost odredbi Nacrta je vrlo neujednačena, dok se nekim članovima prenormira rad NVO, neke oblasti su potpuno zapostavljene ili su zakonske odredbe nedovršene, tako da ostavljaju prostor za zloupotrebe od strane fiktivnih NVO, ali i široka diskreciona ovlašćenja državnih organa u u primjeni represivnih mjera nad NVO, uključujući i brisanje iz registra. Štaviše, Nacrt zakona ne predviđa pravnu zaštitu za organizacije koje su neosnovano sankcionisane od strane države.
Nacrtom zakona se donekle ograničava sloboda udruživanja, jer se njime isuviše nameću ograničenja i bespotrebne administrativne obaveze koje mogu omogućiti neosnovano miješanje države u rad NVO.
Nacrtom Zakona se ograničava sloboda izražavanja NVO, kao udruženja građana, na način što se obavezuju da u Ministarstvu unutrašnjih poslova registruju izmjene statuta prije nego što djeluju u određenoj oblasti, pod prijetnjom novčanih kazni.
Istovremeno, Nacrt nije ponudio rješenje za izazove stvaranja fiktivnih NVO sa ciljem imenovanja njihovih predstavnika u razne savjete i druga radna tijela u kojima ostvaruju značajne nadoknade, čak i onda kada rad tih tijela nema nikakve veze sa oblastima kojima se bave u okviru NVO i za koje nemaju nikakvu ekspertizu, i to bez bilo kakve odgovornosti prema onima koji su ih u ta tijela imenovali.
Očigledno je da je Nacrt preuzeo određena rješenja iz zakona koji tretiraju političke partije, što nije dobro rješenje, jer se udruženja građana ne bi smjela tretirati na isti način kao politički subjekti i nametati im se isti oblici vođenja evidencija i drugih administrativnih obaveza, kao što je to slučaj sa političkim subjektima.
Nacrtom nije definisano da se nevladinim udruženjima, nevladinim fondacijama i stranim nevladinim organizacijama zabranjuje finansiranje aktivnosti političkih partija. Naime, bilo je primjera da NVO i fondacije finansiraju aktivnosti iz kampanja političkih partija (kupovina bilborda, propagandnog materijala, zakupa sala i sl…) kako bi se zaobišla obaveza partija da izvještavaju po Zakonu o finansiranju političkih partija, i kako se ne bi dali tačni podaci o ukupnom novcu koje su partije potrošile. Ovo je posebno bitno, jer je partijama zabranjeno da stiču prihode iz inostranstva, a fondacijama i NVO ne, pa i na taj način zaobilaze Zakon.
Nacrt ne predviđa kategorizaciju nevladinih udruženja, iako je praksa nesporno pokazala da organizacije koje se, na primjer, bave zaštitom lica sa posebnim potrebama i okupljaju takve osobe, ne bi trebale da budu tretirane isto kao profesionalna udruženja ili organizacije koje se bave praćenjem sprovođenja javnih politika. Takođe, postoje „povlašćene“ NVO koje su prepoznate u pojedinim zakonima i garantovana im je specijalna podrška države.
Stoga smatramo da Nacrt predstavlja korak unazad u odnosu na postojeću, i onako neadekvatnu zakonsku regulativu, a predviđena rješenja ograničavaju pravo na slobodu udruživanja i izražavanja, kao i pravo na pravnu zaštitu od samovolje državnih organa. Imajući u vidu govor mržnje i dosadašnja loša iskustva sa represijom državnih organa, Nacrt je veoma zabrinjavajući i ostavlja mogućnost za neosnovane pristiske i ograničenja rada civilnog društva, pa ga treba u velikoj mjeri unaprijediti.
b) Komentari po članovima Nacrta
Članstvo – Član 2 i član 19
Članom 2 se propisuje obaveza NVO da vode registar članova. Prvo, udruženja građana nisu političke partije, i treba im ostaviti mogućnost da svojim statutom propišu pravila vezana za uslove pod kojima se stiče članstvo u tim organizacijama i pravila evidencije.
S tim u vezi treba imati u vidu kapacitete pojedinih organizacija, posebno udruženja koja okupljaju veliki broj građana, da administrativno i tehnički evidentiraju sve članove, posebno imajući u vidu da zakonom nije propisan rok za realizaciju te obaveze.
Na primjer, neka udruženja lica sa posebnim potrebama su u prethodnom period zahvaljujući donacijama međunarodnih organizacija uspjela da evidentiraju članstvo i kontakt podatke. Druga udruženja koja nisu imala pristup tim fondovima, kao što su, na primjer udruženja roditelja djece sa posebnim potrebama, funkcionišu po principu dobrovoljne i neformalne saradnje zainteresovanih lica. Stoga bi se uvođenjem ove obaveze, koja de facto pripada političkim partijama, a ne udruženjima građana predvidjele administrativne obaveze koje mogu ograničiti fleksibilnost NVO i zahtijevati izdvajanje dodatnih finansijskih sredstava.
Smatramo da će pitanje kategorizacije pomoći u postavljanju razlike između udruženja građana koje, po prirodi svoje djelatnosti, okupljaju veliki broj članova i zastupaju njihova prava, u odnosu na profesionalna udruženja ili organizacije koje su osnovane sa ciljem vrše monitoring rada državne uprave i predlažu unapređenja javnih politika i zakona.
Na kraju ističemo i da ne postoji propis koji definiše način na koji se treba voditi evidencija članova, niti se u samom zakonu predviđa nadležnost određenog državnog organa da kontroliše zakonitost vođenja te evidencije. Prema tome, ovim članom bi se nametnula obaveza NVO koja u praksi može biti samo donekle primijenjena, a imajući u vidu da ne postoji sistem kontrole njenog sprovođenja, za očekivati je da ostane mrtvo slovo na papiru. Sa druge strane, neprecizno definisanje obaveze vođenja evidencije može ostaviti prostor za državne organe da to pitanje tumače proizvoljno i na štetu NVO.
Stoga smo mišljenja da se iz člana 2 trebaju brisati riječi “sa članstvom”, a da treba brisati član 19 i ostaviti da ta pitanja budu riješena statutom, kako je to i navedeno u članu 11 Nacrta.
Trajanje – Član
Preciznija bi bila formulacija:
Nevlаdinа orgаnizаcijа se, po pravilu, osnivа nа neodređeno vrijeme, osim ako je drugačije propisano statutom organizacije.
Članstvo u savezima – Član 8
Ovaj član predviđa da se NVO može učlanjivati u sаveze ili druge oblike povezivanja nevlаdinih orgаnizаcijа u zemlji i inostrаnstvu, ako njihovi ciljevi nijesu zabranjeni Ustavom i zakonom i da se te promjene upisuju u registar.
Prvo, postavlja se pitanje da li se ovo odnosi i na neformalne koalicije, da li ti savezi ili koalicije onda imaju posebne finansije, odnosno ako se upisuju u registrar NVO, da li postaju posebna pravna lica, kakve su posljedice ukoliko nisu upisane u registar, na koji način se dokazuje „drugi oblik povezivanja“ sa, na primjer, stranom organizacijom, kao što je partnerstvo ili članstvo u formalnoj ili neformnalnoj mreži NVO. Takođe, pitanje je da li će i na koji način organ zadužen za vođenje registra utvrditi da li su ciljevi druge organizacije sa kojom se ulazi u saradnju ili drugi oblik povezivanja, a posebno strane organizacije, u skladu sa Ustavom i zakonom. To pokazuje da neprecizna formulacija ovog člana može da izazove brojne probleme u praksi i ostavlja državi mogućnost da arbitrarno odlučuje.
Smatramo da je učlanjivanje u saveze ili drugi oblik saradnje sa domaćim i stranim organizacijama, pitanje odluke svake pojedinačne NVO i da nema potrebe da se država miješa u ta pitanja i organizacijama nameće bespotrebnu administraciju i ta pitanja vodi u registru.
Osnivači – Član 9
Potpuno smo indiferentni prema alternativama, smatramo da propisivanje obaveze da NVO osnivaju tri ili pet lica ne pravi razliku. Mišljenja smo da povećanje propisanog broja osnivača neće doprinijeti eliminisanju fiktivnih NVO koje se kreiraju sa ciljem podrške određenim kandidatima za članstvo u savjetima i drugim tijelima.
Statut i organi – Član 11, 21, 22, 24 i 25
Smatramo da se ovim članom previše detaljno uređuje sadržaj satuta nevladinih organizacija, uključujući i ona pitanja koja su propisana samim zakonom, kao što su ovlašćenja organa upravljanja. Naime, članom 21 i 22 se već propisuju ovlašćenja skupštine i lica ovlašćenog za zastupanje udruženja, dok se u članovima 24 i 25 propisuju ovlašćenja organa fondacije.
Mišljenja smo da treba pojednostaviti sadržaj statuta na one odredbe koje su zaista neophodne, kako svako udruženje građana koje želi da stekne pravni status ne bi moralo da izdvaja sredstva za pravne savjete za izradu osnovnih akata. U suprotnom može se desiti da mnoga udruženja ne mogu biti registrovana jer njihovi osnivači nemaju dovoljno pravnih znanja da bi na način propisan Nacrtom razraditi veoma zahtjevan pravni akt i podnijeli ga uz dokumentaciju potrebnu za registraciju. S tim u vezi, prenormiranje statute može dovesti do ograničenja slobode udruživanja.
Ističemo da u Analizi propisa relevantnih za rad NVO, Kancelarija za saradnju sa NVO Vlade Crne Gore navodi da formalno udruženje mora imati „minimum institucionalnih elemenata koji ga jasno razikuju od mirnog okupljanja“. Stoga je nesporno da prenormiranje statuta ne ide u pravcu ove preporuke.
Štaviše, jednostavnost statuta je značajna i sa aspekta obezbjeđenja zakonitog funkcionisanja NVO. Naime, treba imati u vidu da osnivači, članovi i lica angažovana u nekim NVO nemaju dovoljnih pravnih znanja da obezbijede adekvatnu primjenu kompleksnih propisa, ted a bi morali angažovati pravne savjetnike za izradu akata kojima se obezbjeđuje sprovođenje statuta, što može predstavljati značajan teret za organizacije koje nemaju ni finansijskih ni ljudskih resursa.
Na kraju, bez želje da banalizujemo, ovakvo rješenje predviđa da se, na primjer, prilikom promjene adrese, mora sazvati skupština, koja, u slučaju nekih organizacija može brojati i po više hiljada članova, jer se pitanje sjedišta organizacije propisuje statutom, a skupština je jedina nadležna za promjenu tog akta. Kada se ima u vidu da se članom 41 nacrta propisuju kazne ukoliko NVO ne prijavi nadležnom organu promjene podataka koje se upisuju u registar, u praksi se može desiti da NVO ne može promijeniti kancelariju i po nekoliko mjeseci, dok ne obezbijedi kvorum na skupštini potreban za promjenu statute u dijelu sjedišta organizacije. Time ovakvo ograničenje u praksi postaje potpuno besmislena prepreka efikasnom radu NVO.
Mišljenja smo da obavezni sadržaj statuta treba svesti na minimum, kako se ne bi ograničavala sloboda udruživanja i NVO nametali dodatni troškovi prilikom registracije i rada, kao id a obavezni sadržaj statuta treba prilagoditi različitim kategorijama organizacija koje treba jasno prepoznati u zakonu. Ovlašćenja organa nevladinog udruženja ili treba da budu propisana statutom, a ne zakonom ili zakon treba da predvidi različita tijela za različite kategorije organizacija.
Zaštita naziva – Član 12
Ovom članu treba dodati novi stav koji bi ograničio mogućnost NVO da u svom imenu sadrže ime ili djelove imena državnih i drugih posebnih organa, kao što su instituti, komore i slično.
Nadležnost za vođenje registra – Član 13
Ovom članu nakon prvog stava treba dodati:
„Registar sadrži podatke o nazivu NVO, njene kontakt podatke, akt o osnivanju, važeći statut i finansijske izvještaje za poslednjih 5 godina“.
Stavu dva Nacrta postaje stav tri a riječ “propisaće” se mijenja u “detaljno će propisati”.
Mišljenja smo da zakonom treba propisati minimalni sadržaj registra kako bi se na taj način obezbijedila javnost rada NVO, propisana odredbom člana 6 stav 1.
Takođe, treba ukazati na činjenicu da ni jednim članom Nacrta nije predviđeno da li će nadležni organ cijeniti zakonitost naknadnih izmjena statute i, po tom osnovu, eventualno, odbiti da ih upiše u registar, niti je propisana pravna zaštita NVO, u slučaju da nadležni organ neosnovano odbija njihove izmjene.
Štaviše, Nacrtom nije propisano ni da li nadležni organ može brisati iz registra organizacije čije izmjene statute su takve da ne zadovoljavaju uslove propisane ovim zakonom, niti pravnu zaštitu koju bi NVO u tom slučaju imale.
Ove nepreciznosti ostavljaju prostor za zloupotrebe i ograničenja rada NVO, što je posebno zabrinjavajuće kada se ima u vidu da Nacrt ne predviđa pravnu zaštitu nevladinih organizacija u slučaju zloupotreba ovlašćenja od strane državnih organa.
Objavljivanje upisa u registar – Član 15
Ukoliko se prihvati naše rješenje za član 13 koje će obezbijediti da podaci o NVO budu dostupni u registru, mišljenja smo da je neracionalno predvidjeti da se rješenja o promjeni činjenica koje se upisuju u registar objavljuju u Službenom listu, imajući u vidu broj registrovanih NVO, već naglašeno prenormiranost statute i činjenicu da sličnu obavezu nemaju čak ni državni organi kada mijenjaju interna akta. Analogno ovome, na primjer, kada god bi institucije promijenile službenika za slobodan pristup informacijama, rješenje o tome bi trebalo objaviti u Službenom listu.
Sa druge strane cijenimo da će javnost rada biti obezbijeđena kroz javnost registra čiji sadržaj treba, bar okvirno propisati članom 13, kako je već naglašeno.
Stoga smo mišljenja da iz člana 15 treba brisati riječi “rješenje o promjeni činjenica koje se upisuju u registar”.
Rok za upis – Član 16
U ovaj član bi trebalo dodati novi stav koji glasi
„Državni organ koji vrši upis u regitar dužan je da u roku od najkasnije 15 dana po isteku roka iz stava 1 ovog člana, donese rješenje o registraciji“.
Naime, bez rješenja o registraciji, organizacija se može smatrati upisanom u registar, ali o tome nema dokaze koji su joj neophodni, na primjer za otvaranje žiro računa, vađenje pečata itd.
Stoga smo mišljenja da je neophodno propisati obavezu organa vlasti da u određenom roku dostave rješenje o upisu u registar, čak i u slučajevima kada s,e istekom roka iz prvog stava ovog člana, zbog ćutanja administracije automatski smatra da je upis organizacije izvršen. U suprotnom organizaciji neće faktički biti omogućeno da funkcioniše kao pravno lice, iako je, po sili zakona, upisana u registar.
Takođe, imajući u vidu da statut organizacija registrovanih na ovaj način neće biti predmet provjere nadležnog organa u smislu usklađenosti njenih ciljeva sa Ustavom i zakonom. To otvara prostor da zbog neažurnosti službenika koji ne postupaju po prijavama za upis u registar, budu registrovane organizacije čiji ciljevi su suprotni Ustavu. Imajući u vidu da se usaglašenost ciljeva iz statuta sa Ustavom i zakonima, prema Nacrtu, vrši samo prilikom registracije, ovo otvara mogućnost da organizacije sa ciljevima suprotnim Ustavu i zakonu nesmetano funkcionišu.
Promjena podataka – Član 17
U stavu 2 umjesto “i” treba da stoji “ili” jer je i lice ovlašćeno za zastupanje ovlašćeni organ, ali ono ne može priložiti zapisnik sa sjednice na kojoj donosi odluku. Ovo prvenstveno zbog toga što i sam Nacrt predviđa da se statutom uređuju ovlašćenja organa udruženja, pa različiti organi mogu imati pravo da donose odluke koje proizvode promjene u registru. Ovo is toga što zakonom nije precizno propisan sadržaj registra, pa u zavisnosti od toga, treba predvidjeti mogućnost da neki podaci koji će biti u registru ne zahtijevaju obavezno održavanje sjednica organa udruženja i dostavljanja zapisnika, već te odluke donose jednočlani organi udruženja.
Imovina – Član 27
Očigledno je da je ovaj član prepisan iz Zakona o finansiranju političkih partija bez imalo senzibiliteta za specifičan položaj NVO u društvu.
Ovakva rješenja mogu biti prihvatljiva za fondacije, ali ne i za udruženja. Smatramo da je potpuno neprihvatljivo da NVO čije aktivnosti se finansiraju iz projekata koje podržavaju strani donatori ili država, ta finansijska sredstva koriste kako bi sticali kamate na uloge. Slično je i sa dividendama, jer smatramo da NVO ne bi trebale da trguju hartijama od vrijednosti ili da postanu investicioni fondovi i na taj način stiču profit za finansiranje svojih aktivnosti.
Smatramo da bi ovakva zakonska rješenja dodatno podstakla već postojeće zloupotrebe nevladinog sektora kao pokrića za profitne aktivnosti. Takva praksa omogućava ograničavanje konkurencije, podstiče sivu ekonomiju i loše utiče na imidž onih nevladinih organizacija koje se ne bave takvim poslovima.
Smatramo da iz ovog člana treba brisati riječi “kаmаtа nа uloge, dividendi” jer se na taj način podstiču loše prakse u nevladinom sektoru.
Korišćenje imovine – Član 28
Nekoliko članova Nacrta se pozivaju na propise kojima se uređuje sprječavanje konflikta interesa. Međutim, takvih propisa nema, jer se postojeći Zakon o sprečavanju konflikta interesa odnosi na javne funkcionere a ne na nevladine organizacije, dok ovaj Nacrt predviđa da se pitanja konflikta interesa regulišu statutom organizacije. To znači da ova pitanja neće biti na isti način definisana od strane svih organizacija, jer ni jedan zakon ne propisuje standard, pa da i imovina organizacije može biti raspodijeljena licima povezanim sa organizacijom, što je očigledno suprotno intenciji stave 1 ovog člana.
Stoga smatramo da zakon treba da propiše šta predstavlja konflikt interesa posebnim članom, dok iz ove odredbe treba brisati pozivanje na propise koji ne postoje. Na taj način će se organičiti mogućnost da organizacije različito tretiraju pitanje konflikta interesa i imovinu organizacije raspodjeljuju povezanim licima.
Smatramo da iz stava 2 treba brisati riječi “naknadu korisnicima sredstava u skladu sa statutom” jer je nejasno o kakvim naknadama je riječ, što ostavlja mogućnost da sredstva organizacije budu zloupotrijebljena i korištena za naknadu troškova koji nisu povezani da aktivnostima organizacije. Ovo posebno stoga što svaka NVO može definisati “korisnike sredstava” svojim statutom, a Nacrt ne propisuje ko to može biti, pa samim tim ni organi nadležni za registraciju nemaju pravo da cijene da li su rješenja iz statute zakonita.
Obavljanje privrednih djelatnosti – Član 29 i 42
Smatramo da je ovaj član potpuno besmislen jer se postavlja pitanje zbog čega je NVO omogućeno obavljanje privrednih djelatnosti, ako ne zbog finansijske održivosti. Međutim, rješenje iz Nacrta predviđa da NVO ne smije sticati veće prihode od 20% svog godišnjeg budžeta, pa je očigledno da se njime ne obezbjeđuje održivost. Nacrtom nije propisano da djelatnost u kojoj NVO stiče prihode bude ona za koju je registrovana statutom, pa to navodi na zaključak da NVO mogu istovremeno biti turističke ili marketinške agencije, kafići, restorani, kladionice ili bilo koju drugu djelatnost.
Ovo je posebno problematično kada se ima u vidu da se iznos prihoda utvrđuje tek u narednoj godini, jer u suprotnom nije moguće ocijeniti koliko je ukupan budžet i da li su ukupni prihodi na nivou manjem od 20%. U praksi se može desiti da se, zahvaljujući ovakvoj odredbi, formiraju fiktivne, jednokratne NVO sa ciljem da stiču profit u toku jedne godine, a da odmah zatim donesu odluku o brisanju organizacije iz registra, čim se potpuno obesmišljava ova odredba.
Ovakvo rješenje otvara i niz drugih pitanja koja nisu regulisana Nacrtom. Nisu predviđena zakonska ograničenja po pitanju osnivanja privrednog društva od strane NVO. To privredno društvo može sticati profit bez ograničenja koje ima NVO, ali se nerijetko dešava da takve firme imaju identična imena kao i organizacije koje su ih osnovale, što ostavlja mogućnost zloupotreba, posebno kada NVO i firma koju je osnovala posluju između sebe (npr firma iznajmljuje poslovni prostor ili naplaćuje druge usluge NVO koja joj je osnivač ili fizička lica izdaju prostor NVO koju su osnovali).
Poseban je problem kada NVO prodaje usluge za koje je već dobila sredstva od države ili stranih donator kako bi te usluge i/ili proizvode besplatno ustupala svojoj ciljnoj grupi. Tako se dešava da organizacije prodaju publikacije, pravne savjete, rentiraju prostorije itd. i na taj način stiču prihod. Nacrt ne nudi rješenja za ove problem koji su primijetni u praksi.
Sa druge strane, one NVO koje posluju zakonito i pokušavaju obezbijediti finansijsku održivost kroz prodaju dijela usluga se mogu susresti sa značajnim problemima za koje Nacrt nije predvidio rješenja. Tako, na primjer, NVO može osnovati firmu, a zatim jedne godine ostvariti prihode koji su veći od 20% budžeta organizacije, a već sledeće godine biti znatno ispod te granice. U toj situaciji firma mora platiti sve dadžbine, a organizacije ne može koristiti profit za ostvarivanje svojih aktivnosti, iako je on ispod limita propisanog zakonom.
Štaviše, postavlja se pitanje na koji način će organizacija biti u stanju da ocijeni da se približava gornjoj dozvoljenoj granici, odnosno da predvidi da će im donatori podržati ili neće podržati podnijete projekte, što će uticati na iznos budžeta, a time i na gornju granicu do koje mogu sticati prihode.
Smatramo da raspon kazni predviđen članom 42 nije adekvatan, jer se nivo kazni ne veže za nivo profita stečenog suprotno ovom Nacrtu, pa ovakvo rješenje podstiče nejednaku primjenu kazni i ostavlja mogućnost državnim organima da donose diskrecione odluke, dok istovremeno ne predviđa pravnu zaštitu NVO od samovolje države. Upraksi može desiti da organizacije koje prihoduju, na primjer, 50.000 eura budu kažnjene na isti način kao i organizacije koje za svega nekoliko eura pređu dozvoljeni iznos prihoda.
Pored toga, Nacrt ne predviđa šta će biti učinjeno sa sredstvima koja su preko 20%, odnosno da li ih organizacija zadržava i plaća kaznu propisanu članom 42 ili je dužna da ih uplati u budžet države.
Zbog toga smatramo da ove odredbe Nacrta treba preispitati, prikupiti uporedna iskustva i organizovati javnu raspravu koja će doprinijeti i stvarnoj održivosti NVO, ali i ograničavanju mogućih zloupotreba.
Podrška države – Član 30 i 37
Ovi članovi propisuju da država obezbjeđuje poreske i druge povlastice za djelovanje i razvoj nevladinih organizacija. Sam Nacrtu ne precizira ništa konkretnije koje olakšice su u pitanju, niti se drugim zakonima koji regulišu pitanje poreskih i drugih obaveza propisuje poseban tretmnan NVO.
Mišljenja smo da zakon treba da precizira da su sredstva dobijena kroz projekte države i od međunarodnih organizacija oslobođena plaćanja PDV-a i poreza i prireza na zarade.
Praksa zemalja Evropske unije koja je potvrđena kroz presude Evropskog suda Pravde predviđa da su NVO na nivou Unije oslobođene plaćanja poreza na donacije dobijene iz bilo koje države EU. Takođe, u preporuci Komiteta Ministara Savjeta Evrope se dodatno potvrđuje takav stav.
NVO sprovode projekte od javnog interesa, a porezi smanjuju sredstva koja su im na raspolaganju za realizaciju aktivnosti i postizanje ciljeva. Država finansira te projekte NVO da bi zatim u budžet vratila više od 10% tog projekta kroz naplatu poreza, što umanjuje rezultate. Kada je riječ o finansiranju od strane međunarodnih organizacija, treba imati u vidu i da ta sredstva ne bi ni stigla u Crnu Goru da ih NVO nisu obezbijedili kroz podnošenje kvalitetnih predloga projekata.
Za projekte koje finansira Evropska komisija, NVO su već oslobođene plaćanja PDV-a, pa se postavlja pitanje zbog čega su projekti koje podržavaju ambasade država EU drugačije tretirani ili druge ambasade koje podržavaju reforme, kao ambasada SAD ili donacije USAID-a.
Na ovaj način bi se obezbijedile poreske olakšice organizacijama koje su aktivne i imaju ugovore sa državom i/ili međunarodnim donatorima, i ograničila mogućnost zloupotreba od strane fiktivnih NVO, jer bi uslov za dobijanje olakšica bilo dostavljanje ugovora sa donatorom, dok je samu proceduru potrebno detaljnije definisati podzakonskim aktom.
Ovim ne bi bila povrijeđena prava zaposlenih u NVO sektoru, jer bi njihovi doprinosi isplaćivani bili na istom nivou kao i za zaposlene u drugim sektorima.
Finansijska podrška projektima i programima od javnog interesa – Član 31
Smatramo da treba brisati stav 2 kojim se definiše koji su projekti i program od javnog interesa, jer na ovaj način postoji mogućnost da budu isključena ona pitanja koja nisu pomenuta u samom zakonu, a država ih nije prepoznala ili nije htjela da ih prepozna kao pitanja od javnog interesa i definiše ciljevima strateških i drugih dokumenata javnih politika. Na primjer, borba protiv organizovanog kriminala ili borba protiv trgovine ljudima dugo nisu bile prepoznate kao cilj bilo koje zvanične politike, a ne navode se u stavu 2 ovog člana, pa se postavlja pitanje da li na osnovu toga treba zaključiti da ovo nisu pitanja od javnog interesa.
Mišljenja da treba brisati i stavove 3 i 4 ovog člana. Ne razumijemo koji je razlog motivisao radnu grupu da ograniči projekat na period od jedne godine, kada je opšte poznato da postoje višegodišnji ili projekti koji se realizuju po fazama koje traju i po nekoliko godina. Definicija programa kao dugoročnog plana razvoja organizacije, uz istovremeno ograničenje da ne može biti duži od tri godine je besmislena. Prvo, tri godine se smatraju srednjim, a ne dužim rokom, a drugo predlagači nisu vodili računa da postoje organizacije koje svoje aktivnosti sprovode u skladu sa strategijom koja može biti biti definisana za period od pet ili više godina.
Nacrt, inače, ne razjašnjava zbog čega je uopšte potrebno propisati značenje pojma projekat i program. Čak i ako je to iz nekog razloga bilo potrebno učiniti, onda je trebalo napraviti pojmovnik na početku zakona, kako je to praksa.
Takođe smo mišljenja da treba brisati i stav 5 ovog člana jer se njime omogućava diskriminacija NVO i ostavlja prostor za zloupotrebe, dok se istovremeno obesmišljavaju oni članovi Nacrta koji propisuju procedure vezanu za finansiranje projekata NVO od strane države. Ovim članom se neosnovano predviđa da će država finansirati troškove NVO neophodnih za njeno funkcionisanje i pružanje usluga u oblastima. Naime, generalna podrška države treba da bude zasnovana na projektima organizacija i kada se njima predviđa pružanje usluga ili sprovođenje drugih, redovnih aktivnosti organizacije, jer se samo na taj način može obezbijediti d ate organizacije ne budu privilegovane u odnosu na druge, i da bez kriterijuma i bez obzira da li postoji javni interes obezbijede finansijsku podršku za finansiranje svojih aktivnosti. Ovo je posebno problematično imajući u vidu dosadašnju praksu da su se državna sredstva opredjeljivala organizacijama čiji osnivači ili članovi su pripadnici određenih partija ili na drugi način povezani sa licima koja donose odluke o dodjeli sredstava NVO.
Nacrt u potpunosti previđa da lokalne samouprave takođe dodjeljuju sredstva za projekte NVO, a ovo pitanje ne reguliše ponuđena alternativa člana 31, pa ga je potrebno uključiti u Nacrt.
Sufinansiranje projekata od javnog interesa – Član 32
Smatramo da nema osnova da se država obaveže da će po svaku cijenu obezbijediti kofinansiranje projekata koji su podržani iz EU fondova iz nekoliko razloga. Prvo, postavlja se pitanju šta su EU fondovi id a li oni uključuju i fondove ambasada zemalja EU, a ukoliko to nije slučaj, nejasno je zbog čega bi se pravila bilo kakva diskriminacija po tom osnovu. Štaviše, postavlja se pitanje zašto i sredstva drugih donatora usmjerenih na proces pristupanja EU ne bi bila tretirana na isti način, jer se tim projektima djeluje u istom cilju kao i onima koji se finansiraju iz EU fondova.
Drugo, organizacije koje imaju kapaciteta da obezbijede sredstva iz fondova EU bi trebale da budu u stanju id a napišu projekte i opbezbijede nedostajuća sredstva koja obično iznose 10-20% onoga što su dobili iz fondova EU. U tom smislu obaveza države da obezbijedi kofinansiranje bi dovela te organizacije u privilegovan položaj u odnosu na one koje nemaju kapacitete da obezbijede sredstva EU, a čije aktivnosti takođe mogu biti od javnog interesa.
Treće, na ovaj način se u potpunosti obesmišljava system finansiranja projekata koji je predviđen Nacrtom, jer ako država mora da finansijski podrži projekte koje finansira EU, onda to suspenduje primjenu članova 33, 34 i 25. Naime, niti Komisija za raspodjelu sredstava faktički odlučuje, jer je obaveza države da dodijeli novac, niti se ta sredstva neophodno moraju dijeliti na osnovu javnog konkursa, niti se neophodno kriterijumi za raspodjelu sredstava moraju poštovati. Ovo dalje otvara pitanje koja sredstva će imati prioritet – ona koja se raspodjeljuju na osnovu projekata, konkursa i kriterijuma ili kofinansiranje EU projekata. Na primjer, ukoliko Komisija podijeli sva sredstva predviđena za finansiranje NVO, iz kojih izvora će se obezbijediti sredstva za kofinansiranje projekata koje je EU odobrila, na primjer, krajem godine.
Takođe, postavlja se pitanje koja prava će imati država da odlučuje o sadržaju i načinu sprovođenja projekata EU koje kofinansira, što može biti posebno problematično kod onih projekata koji se odnose na praćenje rada državnih organa i ukazivanje na problem. Ukoliko državni organi ne budu zadovoljni onim na šta budu ukazivale NVO koje kofinansiraju, da li će oni imati pravo da zaustave ili na drugi način utiču na realizaciju projekta.
Dakle, ovo rješenje obesmišljava system finansiranja NVO na osnovu projekata i kriterijuma, stavlja neke organizacije u povlašćen položaj, dok ostavlja veliki prostor za nepriličan uticaj države na sprovođenje projekata koje finansira EU, posebno u slučajevima kada ti projekti podrazumijevaju nepristrasno praćenje rada državnih organa.
Komisija za raspodjelu sredstava – Član 33
Smatramo da ne treba centralizovati dodjelu sredstava za projekte NVO i čini se da je prvo rješenje ovog člana prihvatljivije od alternative, ali u njega treba uključiti i organe lokalne samouprave.
Smatramo da stavu 4 ovog člana treba dodati zabranu da članovi komisije za dodjelu sredstava odlučuju o podršci projektima NVO sa čijim predstavnicima su osnovali druge NVO ili kompanije, koje sui h u prethodnih najmanje godinu dana angažovale na konsultantskim poslovima ili su u tom period u partnerstvu ili drugom obliku saradnje sprovodili projekte i aktivnosti ili su članovi upravljačkih struktura drugih NVO.
Na taj način bi se izbjeglo da ista lica osnivaju nove NVO i onda tim istim ili povezanim NVO daju sredstva ili da, pak, daju sredstva onim organizacijama od kojih su u prošlosti imali finansijske koristi. Takođe treba propisati šta se dešava ukoliko član komisije nije prijavio konflikt interesa, već je učestvovao u odlučivanju i da li u tom slučaju odluka o dodjeli sredstava treba da bude poništena.
I ovdje smo uočili pozivanje na propise koji regulišu konflikt interesa i ponovo ukazujemo da se oni odnose na državne funkcionere a ne aktiviste NVO.
Kriterijumi za raspodjelu sredstava – Član 35
Smatramo da ovom članu treba dodati stav koji glasi:
„Organizacije koje nisu podnijele ili kojima nije prihvaćen narativni ili finansijski izvještaj za projekat koji je država finansirala u prethodnom periodu ili za koje je utvrđeno da sredstva nisu trošila namjenski ne mogu dobiti sredstva u narednoj godini“.
Na ovaj način bi se ograničila mogućnost organizacija koje zloupotrebljavaju sredstva da nastave da dobijaju finansijsku pomoć države.
Odluka o raspodjeli sredstava – Član 36
U ovom članu treba propisati obavezu potpisivanja ugovora sa NVO čiji projekti su podržani, kao i mogućnost povrata sredstava u budžet ukoliko se utvrdi da nisu namjenski trošena.
Brisаnje iz registrа i raspolaganje imovinom – Član 39 i 40
Ovaj član ostavlja državnim organima ogromnu mogućnost zloupotreba, dok istovremeno ne obezbijeđuje pravnu zaštitu NVO od nezakonitih aktivnosti države.
Mogućnost da se NVO briše iz registra na zahtjev člana udruženja, bez bilo kakvih provjera istinitosti tvrdnji tog člana, dovodi NVO u situaciju da ih država na osnovu netačne i neistinite prijave može izbrisati iz registra. Imajući u vidu da se neke NVO bave osjetljivim pitanjima, ovakvo zakonsko rješenje bi omogućilo pojedincima ili državnim organima koji su meta njihovih kritika da organizaciju izbrišu iz registra. Poseban je problem što Nacrtom nije propisana obaveza državnog organa da provjerava tačnost i istinitost prijava, a posebno što nije propisana pravna zaštita NVO u slučaju da budu neosnovano izbrisane iz registra.
Ovo je posebno važno kada se ima u vidu član 40 koji propisuje da imovina NVO može pripasti lokalnoj samoupravi ukoliko nadležni organ organizacije ne donese odluku o dodjeli preostalih sredstava, prije prisanja iz registra. Naime, ukoliko organizacija bude, po prijavi člana, neosnovano izbrisana iz registra, prije nego što njeni organi i saznaju da je postupak brisanja pokrenut (jer Nacrt ne propisuje obavezu državnih organa das a prijavom upoznaju i NVO na koju se odnosi), može se desiti da i njena imovina pripadne lokalnoj samoupravi. To bi značilo da bi organizacija morala da u daljem upravnom ili sudskom postupku potražuje nazad svoju imovinu koja joj je nezakonito oduzeta, a da u međuvremenu ima značajnih problema da nastavi sa funkcionisanjem.
Takođe, Nacrt predviđa brisanje iz registra ukoliko organizacija nije održala skupštinu u roku dva puta dužem od roka utvrđenog statutom. Prvo, postavlja se pitanje da li će i u kojoj proceduri i koji državni organ utvrđivati činjenično stanje in a osnovu kojih akata. Zatim, nije predviđeno kako će postupiti državni organ ukoliko skupština nije održana iz opravdanog razloga, kao što je, na primjer, nedostatak kvoruma.
Zbog toga smatramo da treba brisati stav 2 člana 39 i stav 2 člana 40 jer na neprecizan način definišu postupak i kriterijume za brisanje organizacija iz registra i ostavljaju prostor za zloupotrebe od strane državnih organa, vršenje nepriličnog uticaja ili čak nezakonitor onemogućavanje rada NVO koje u tom postupku nemaju nikakvu pravnu zaštitu.
Treba predvidjeti da organizacije statutom definišu raspolaganje imovinom, kako ne bi zbog slučajne ili zlonamjerne greške državnog organa, čak i privremeno, ostale bez imovine.
Prekršaji – Član 41
Ovim članom se u velikoj mjeri ograničava pravo na slobodu govora i postavlja se pitanje na koji način, na osnovu kojih kriterija i koji državni organ će cijeniti da li su aktivnosti koje sprovode NVO upravo u onim djelatnostima koje su propisane njihovim statutom. Štaviše, da li će se uspostavljati neki novi organ u Ministarstvu unutrašnjih poslova koji će cijeniti da li su javne izjave i aktivnosti NVO u skladu sa onim što im je navedeno u statute.
U praksi ova odredba može da predstavlja možno oružje za ograničenje aktivnosti NVO i slobodu izražavanja aktivista civilnog društva.
Na primjer, ukoliko ekološka NVO javno podrži aktivistu druge organizacije koji je optužen za klevetu i protiv njega se vodi sudski postupak, ta ekološka NVO može biti novčano kažnjena ukoliko u svom statute nema “vladavinu prava”, “slobodu izražavanja” ili neku drugu, srodnu djelatnost. Alternative je da ta NVO sazove skupštinu, promijeni statut, a zatim registruje tu promjenu, pa tek onda uputi podršku kolegi, da bi njene aktivnosti bile u skladu sa apsurdnim zakonskim rješenjima predviđenim ovim Nacrtom. Naravno, postavlja se i pitanje na kome je teret dokazivanja da se organizacija bavila onim što joj je propisano statutom – na NVO ili neidentifikovanom nadležnom državnom organu.
Nacrt takođe predviđa novčane kazne za organizacije koje ne vode ažurno evidenciju o članovima, što je potpuni apsurd imajući u vidu da se način vođenja evidencije propisuje statutima koji će, de facto, propisati različite standard. Štaviše, postavlja se pitanje kapaciteta malih organizacija koje su do sada uglavnom prepisivale statute od drugih organizacija, mijenjajući samo ciljeve i djelatnosti, kako bi uštedjele sredstva za pravne savjetnike, da u skladu sa onim što je navedeno u tim dokumentima vode evidencije, kako je to navedeno u komentarima na članove koji se odnose na članstvo u NVO.
Dakle, predlažemo da se iz prvog stava člana 41 brišu tačka 2 i 3 jer se njima organičava pravo na slobodu govora i maltene uvodi neka vrsta političke policije koja će da tumači izjave i aktivnosti aktivista NVO. Takvo rješenje je apsolutno neprihvatljivo.
Usklađivanje sa zakonom – član 45
Treba predvidjeti mogućnost pravne zaštite za organizacije koje su neosnovano izbrisane iz registra iako su dostavile dokumentaciju kojom usklađuju svoj rad sa ovim zakonom.
