HRONOLOGIJA USVAJANJA ZAKONA
U ovoj studiji je opisan proces izrade, razmatranja i usvajanja šest predloga zakona koji regulišu konflikt interesa u periodu od 2002. do 2008. godine. Postupanje izvršne i zakonodavne vlasti u svim fazama ovog procesa pokazuje da ne postoji elementarna politička volja da se pitanje konflikta interesa reguliše na kvalitetan način. Skupštinska većina je pod pritiskom javnosti usvojila tri verzije zakona koje su poslanici razmatrali u neuobičajenoj proceduri, značajno modifikovali i upodobili sopstvenim interesima, uprkos preporukama međunarodnih organizacija, ali i samog Predsjednika države.
I Predlog zakona[1]
Vlada je još početkom 2002. godine dostavila Predlog Zakona o konfliktu interesa na razmatranje Skupštini. Prema tvrdnjama Skupštine, Vlada je u junu iste godine povukla Predlog zakona kako bi izvršila izmjene i dopune. Prema tvrdnjama Vlade, Predlog nikada nije povučen iz skupštinske procedure.
II Predlog zakona
Nakon javnog objavljivanja rezultata istraživanja MANS-a koje je pokazalo da su članovi Vlade u nizu upravnih odbora privrednih društava zakon je „pronađen” i Vlada je 20 mjeseci nakon povlačenja I Predloga zakona iz skupštinske procedure, u aprilu 2004. godine dostavila Skupštini novi Predlog zakona koji je po sadržaju identičan prethodnom.
Predsjednik Skupštine, Ranko Krivokapić je tek nakon niza javnih poziva MANS-a uključio zakon u dnevni red sjednice[2], dok su poslanici pokušali da izbjegnu raspravu, tvrdeći da Predlog zakona treba povući iz procedure i doraditi, što je bila i preporuka skupštinskih tijela. Zakon je ipak zbog, kako je ocijenjeno, medijskog pritiska, razmatran, a svi poslanici koji su govorili na tu temu su tvrdili da će glasati za usvajanje zakona, iako su svjesni da njegova primjena nije moguća.
Prije finalnog usvajanja Zakona, poslanici su podnijeli 27 amandmana, koji su od strane predlagača prihvaćeni, a koji su značajno degradirali kvalitet zakona. Takav, izmijenjen oblik zakona, usvojen je 21. aprila 2004. godine pri čemu ni jedan poslanik nije glasao protiv ovog Zakona.
Nakon izglasavanja zakona, Predsjednik Crne Gore, Filip Vujanović je odbio da ga potpiše, što je prema Ustavu uslov za stupanje zakona na snagu. Predsjednik je vratio Skupštini zakon na ponovno odlučivanje ocjenjujući da je omogućavanje javnim funkcionerima da budu članovi organa upravljanja privrednih društav suprotno odredbi kojom je definisan konflikt javnog i privatnog interesa.
Prema Ustavu Crne Gore, Skupština je na zahtjev predsjednika Republike dužna da ponovo razmotri zakon, a ukoliko ga ponovo usvoji, predsjednik je dužan da ga potpiše i proglasi.
Poslanici su 16. juna 2004. godine potvrdili usvajanje Zakona koji je omogućio javnim funkcionerima da ostanu u po jednom upravnom odboru, uz obrazloženje da je bolje imati loš zakon, nego nikakav. Zato su na istoj sjednici formirali radnu grupu za izradu novog, boljeg zakona.
III Predlog zakona[3]
Radna grupa koju je Skupština osnovala 16. juna 2004. godine, prilikom usvajanja II predloga zakona, održala je prvi sastanak 4 mjeseca poslije osnivanja, u oktobru 2004. godine.
Na novom Predlogu zakona radna grupa je radila osam mjeseci, dok se predsjednik Komisije Krsto Pavićević[4] konstantno žalio na opstrukcije u radu radne grupe, što je kulminiralo odbijanjem službe Skupštine da pruži stručnu pomoć pri izradi finalne verzije Zakona.
Oktobra 2005. godine radna grupa je dostavila III predlog zakona Skupštini koji je još osam mjeseci čekao u skupštinskoj proceduri da dođe na dnevni red.
Tek nakon što je MANS izvršio medijski pritisak na predsjednika Skupštine Ranka Krivokapića[5], III predloga zakona je stavljen na dnevni red skupštinske sjednice.
Skupština je poslednjeg radnog dana, 31. jula 2006[6]. godine raspravljala o III Predlogu zakona o konfliktu interesa i većinom glasova, kako poslanika vladajućih, tako i opozicionih partija, odbila da ga usvoji.
Na ovoj sjednici Skupštine takođe je zaključeno da Vlada treba da izradi novi Predlog zakona o konfliktu interesa, kako bi se donijelo adekvatno zakonsko rješenje.
IV Predlog zakona
Poslanici opozicije[7] su izradili novi, IV Predlog zakona o konfliktu interesa koji nikada nije uvršten u dnevni red Skupštine, jer su protiv toga bili članovi vladajuće koalicije.
V Predlog zakona
Izrada V Predloga zakona
Nakon tri godine čekanja da Vlada počne sa izradom novog Predloga zakona, MANS je 5. oktobra 2007. godine uspostavio radnu grupu sastavljenu od predstavnika Skuipštine koja je, na osnovu analize zakonodavstva iz regiona, otpočela izradu novog Predloga[8].
Odmah po uspostavljanju radne grupe MANS-a, Vlada je najavila da počinje rad na novom Predlogu, pa je MANS-ova radna grupa obustavila rad i dostavila nacrt novog Predloga Vladi.
Vlada Crne Gore je tek 29. maja 2008. godine utvrdila Nacrt zakona o sprječavanju sukoba interesa u vršenju javnih funkcija, i uputila ga na javnu raspravu[9]. U procesu javne rasprave MANS je uputio 52 predloga za izmjenu Nacrta zakona[10], ali je Vlada ipak usvojila gotovo identičan tekst i na sjednici od 16. oktobra 2008. godine, utvrdila Predlog zakona.
Uključivanje u dnevni red Skupštine
Skupština Crne Gore je tek 33 dana kasnije, 17. novembra 2008. godine zvanično primila u proceduru Predlog novog zakona, i to dan prije nego što je Predsjednik Skupštine zakazao sjednicu na čijem dnevnom redu nije bilo novog zakona. MANS je pozvao predsjednika Parlamenta da novi Predlog zakona uvrsti u dnevni red. Iz kabineta Predsjednika su naveli da će se o novom Zakonu raspravljati na prvoj sledećoj sjednici, jer je dnevni red zakazane sjednice unaprijed dogovoren. Ipak, u dnevni red su, na predlog Vlade, naknadno uključena dva druga zakona[11] koja su Skupštini dostavljena nakon zakona o konfliktu interesa. MANS je zatim, 25. novembra 2008. godine organizovao performans ispred zgrade Skupštine na kome su „ministri“ prosili novac od poslanika i građana, jer po zvaničnim podacima o njihovim prihodima i imovini[12] žive na ivici siromaštva. |
|
|
Nakon MANS-ove medijske kampanje, Predsjednik Skupštine je predlog novog Zakona stavio na dnevni red sjednice zakazane za 10. decembar 2008. godine.
Razmatranje Predloga na skupštinskim odborima
U skladu sa Poslovnikom Skupštine Crne Gore, svaki predlog zakona se razmatra na skupštinskim odborima[13] prije rasprave na plenumu.
Rasprava o predlogu Zakona o sprječavanju sukoba interesa vođena je na Odboru za ustavna pitanja i zakonodavstvo, kao i Odboru za politički sistem, pravosuđe i upravu. Odbor za međunarodne odnose i evropske integracije je razmatrao usklađenost ovog Predloga zakona sa međunarodnim standardima, tek nakon što je MANS izvršio javni pritisak na predsjednika odbora da sazove sjednicu. Predstavnici MANS-a su prisustvovali svim sjednicama Odbora i iznijeli primjedbe na tekst Predloga od kojih ni jedna nije uvažena[14].
Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo je zaključio da sa aspekta usklađenosti sa Ustavom i pravnim poretkom ne postoje prepreke da se predloženi zakon usvoji. Odbor za politički sistem, pravosuđe i upravu je takođe usvojio zaključak kojim se Skupštini predlaže usvajanje ovog zakona.
Odbor za međunarodne odnose i evropske integracije je održao raspravu o Predlogu zakona, ali o njemu nije odlučivao, sa obrazloženjem da će donijeti odluku nakon što Vlada dostavi odgovore na primjedbe[15], prilikom razmatranja najavljenih amandmana na tekst Predloga[16]. Ipak, nova sjednica na kojoj je Odbor trebao da donese konačan stav o Predlogu zakona nikada nije održana.
Amandmani i rasprava
Nakon što je postalo jasno da ne postoji volja kod Vlade i poslanika vladajuće koalicije da se predloženi novi Zakon o konfliktu interesa suštinski poboljša, MANS je u saradnji sa pet poslanika[17], predstavnika različitih poslaničkih klubova, podnio 29 amandmana na predloženi zakonski tekst. Drugi poslanici su podnijeli još pet amandmana[18]
Predloženi amandmani su dostavljeni Skupštini neposredno prije rasprave na plenarnoj sjednici i odnosili su se na definiciju javnog funkcionera, članstvo u upravnim odborima javnih preduzeća, nezavisnost Komisije za sprječavanje sukoba interesa i kaznenu politiku.
Procedura za usvajanje zakona u Skupštini Prema Poslovniku Skupštine, kada se rasprava o Predlogu nekog zakona završi na odborima Skupština o tom predlogu raspravlja na plenarnoj sjednici u načelu, odnosno o značaju i potrebi za donošenjem zakona i opštim pravnim normama. Sve dok traje rasprava u načelu, poslanici mogu da podnose amandmane na predlog zakona koji se raspravlja. Po završetku rasprave u načelu, glasa se o zakonu u načelu. Ukoliko se zakon u načelu usvoji, nakon dobijanja mišljenja odbora o amandmanima[19], raspravlja se u pojedinostima, odnosno o konkretnim normama iz zakona i podnijetim amandmanima. Nakon rasprave u pojedinostima, poslanici prvo glasaju o amandanima i na kraju glasaju Predlogu zakona u cjelini. Prema Poslovniku, za raspravu u načelu i za raspravu u pojedinostima, opredijeljeno je po maksimalno 3 časa. |
Plenarna sjednica na kojoj je raspravljen novi Zakon o konfliktu interesa održana je 11. decembra 2008. godine.
Predsjednik Skupštine je odlučio da načelnu raspravu i raspravu u pojedinostima objedini, i time ograniči vrijeme za diskusiju na maksimum tri sata, od mogućih šest, koliko je dozvoljeno Poslovnikom.
U toku same plenarne rasprave, Predsjednik je naložio predsjednicima Odbora za ustavna pitanja i zakonodavstvo i Odbora za politički sistem, pravosuđe i upravu da u toku plenarne rasprave održe sjednice odbora i razmotre amandmane. To je prvi put da je aktuelni saziv Skupštine paralelno održao tri sjednice, plenarnu i dvije rasprave na odborima.
“Ja samo pitam kako cemo uspjeti da odrzimo sjednicu Odbora kad treba da se predstavnik predlagača izjasni o predloženim amandmanima, a svi prijavljeni diskutanti žele da ona bude prisutna dok diskutuju“ Džavid Šabović, predsjednik Odbora za politički sistem, pravosuđe i upravu |
Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo je na sjednici koja je trajala pola sata, ocijenio da 12 od 29 MANS-ovih amandmana nije u skladu sa Ustavom i pravnim poretkom.
Odbor za politički sistem, pravosuđe i upravu je održao jednočasovnu sjednicu na kojoj je razmotrio ukupno 34 amandmana i djelimično prihvatio jedan amandman.
Odbor za međunarodne odnose i evropske integracije nije održao sjednicu, niti je donio mišljenje o Predlogu zakona, ni o amandmanima.
„Gospodine predsjedniče Skupštine, vjerovatno niste upoznati da Odbor za međunarodne odnose i evropske integracije nije završio raspravu o ovom veoma važnom zakonu. Vi veoma dobro znate da je jedno od centralnih pitanja u izvještaju Evropske Komisije o napretku Crne Gore ka Evropskoj Uniji upravo i pitanje koje se tiče konflikta interesa, i imamo jedan čitav stav sa tim u vezi, naravno u kontekstu anti-korupcije. Naravno, mi smo vodili jednu sadržajnu raspravu. Ja moram da kažem da je na tom Odboru bilo i nekih tonova da za Crnu Goru preporuke određenih međunarodnih institucija uopšte nisu obavezujuće, osim onoga što se zove pravni poredak Evropske Unije, konvencije i tako dalje. Vodili smo širu raspravu, imali smo najavu da će biti tridesetak amandmana i željeli smo da vidimo sudbinu tih amandmana da bi se konačno opredijelili, ne samo o tome da li je ovo u skladu sa konvencijama koje su ratifikovane u ovom Parlamentu, nego jednostavno, da li to daje jedan pozitivan inpuls za Crnu Goru u daljem putu ka Evropskoj Uniji.“ Predrag Bulatović, član Odbora za međunarodne odnose i evropske integracije „Upoznat sam sa tim otvorenim pitanjem. Dobićemo odgovor u toku rasprave, dobićemo i prije izjašnjavanja taj odgovor, da bismo i prije načela i prije pojedinosti imali taj odgovor od strane Vlade i mogli imati i taj element za konačno odlučivanje.“ Ranko Krivokapić, predsjednik Skupštine Crne Gore |
Nakon predsjednikovog obećanja, poslanici su nastavili raspravu, ali Odbor nikada nije održao novu sjednicu i zauzeo stav po pitanju usklaženosti Predloga zakona sa međunarodnim standardima i preporukama.
Zakon je usvojen 15. decembra 2008. godine isključivo glasovima vladajuće koalicije, dok je svih 29 amandmana odbijeno.
Predsjednik odbija da potpiše Zakon
Prema Ustavu Crne Gore, predsjednik Države ukazom proglašava zakone koji su usvojeni u Skupštini. Predsjednik ima pravo da Skupštini vrati usvojeni zakon na ponovno odlučivanje. Ukoliko Skupština u ponovnom odlučivanju usvoji taj zakon, Predsjednik je dužan da ga potpiše. |
MANS je 16. decembra 2008. godine uputio Predsjedniku Crne Gore Filipu Vujanoviću otvoreno pismo, pozivajući ga da zakon vrati Skupštini na ponovno odlučivanje. Predsjednik Crne Gore je odbio da potpiše usvojeni Zakon sa obrazloženjem da u njemu postoji unutrašnja kolizija normi, jer propisuje da javni funkcioneri mogu da primaju nadoknadu za članstvo u upravnim odborima, ali ne i za članstvo u naučnim, humanitarnim, sportskim ili sličnim udruženjima. | Odluka Predsjednika Crne Gore kojom Zakon o sprječavanju sukoba interesa u vršenju javnih funkcija vraća Skupštini na ponovno usvajanje, 18.12.2008. godine |
Skupština odbija Zakon
Ustav propisuje da kada Predsjednik Skupštini vrati zakon na ponovno odlučivanje, on se razmatra na prvoj sledećoj sjednici Skupštine. |
Na sjednici Skupštine održanoj 26. decembra 2008. godine Skupština je odbila da ponovo usvoji Predlog zakona koji joj je Predsjednik Crne Gore vratio, i ni jedan poslanik nije glasao za njetgovo usvajanje.
VI Predlog zakona
Prema praksi koju je ranije uspostavila Skupština[20], tekst zakona koji je Predsjednik vratio na ponovno odlučivanje ne može se amandmanski mijenjati, već Skupština odlučuje samo o zakonu u onom obliku u kojem je prvi put usvojen i može samo da ga odbije ili potvrdi. |
Na dnevnom redu iste sjednice na kojoj je Skupština odlučivala o zakonu koji je Predsjednik vratio, našao se još jedan, šesti Predlog Zakona o sprječavanju sukoba interesa, koji su tri dana prije toga podnijela dva poslanika vladajuće koalicije[21].
Predlog zakona koji su podnijeli poslanici je identičan vladinom predlogu, osim što predviđa da funkcioneri mogu dobijati naknade i za članstvo u upravnim odborima, kao i za članstvo u naučnim, humanitarnim, sportskim ili sličnim udruženjima.
Podnosioci VI Predloga zakon su ocijenili da izmijenjenim tekstom obezbjeđuju usklađivanje zakona sa preporukama Predsjednika Crne Gore.
“…Ovu unutrašnju koliziju normi ispravili jesu, mada nisam siguran da su je ispravili na najbolji način …” Filip Vujanović, Predsjednik Crne Gore u emisiji IN TV – Živa istina, 30. januar 2009. godine |
Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo i Odbor za politički sistem, pravosuđe i upravu su konstatovali da su o identičnom tekstu već zauzeli stav, te da nema potrebe za raspravom. Odbor za međunarodne odnose i evropske integracije nije raspravljao o ovom pitanju.
MANS je i na ovaj predlog zakona podnio identične amandmane, ali ni jedan nije usvojen.
Poslanik vladajuće partije, Predrag Bošković[22], je podnio amandman kojim se predviđa da poslanici mogu biti u upravim odborima svih preduzeća u kojima država ima bilo koji procenat vlasništva, a ne samo u onim gdje ima preko 51% vlasništva, kao što je to bilo predviđeno Predlogom zakona. Taj amandman je usvojen glasovima poslanika vladajuće koalicije.
Novi Zakon o sprečavanju sukoba interesa je usvojen 27. decembra 2008. godine, a MANS je pozvao Predsjednika Crne Gore da i taj Zakon vrati Skupštini.
Predsjednik je odlučio da proglasi usvojeni Zakon i on je stupio na snagu 17. januara 2008. godine.
[1] Detaljnije informacije o procesu razmtranja i usvajanja prva četiri predloga zakona se nalaze u publikaciji MANS-a “U mreži privatnih interesa” koja se može naći na anewsite.mans.co.me/korupcija/konflikt_interesa/publikacija.htm
[2] Prema Poslovniku Skupštine, predsjednik Parlamenta, prilikom zakazivanja sjednice Skupštine, predlaže poslanicima i njen dnevni red.
[3] Detaljnije informacije o procesu razmtranja i usvajanja prva četiri predloga zakona se nalaze u publikaciji MANS-a “U mreži privatnih interesa” koja se može naći na anewsite.mans.co.me/korupcija/konflikt_interesa/publikacija.htm
[4] Poslanik Građanske partije, članice vladajuće koalicije koja je imala jednog poslanika, u prošlom, 22 sazivu Skupštine Republike Crne Gore.
[5] Isto kao I prilikom usvajanja II predloga Zakona.
[6] Prema Poslovniku o radu, Skupština zaključno sa 31. julom mora da završi sa redovnim zasijedanjima.
[7] Poslanici opozicione Socijalističke narodne partije, Vuksan Simonović i Dragiša Pešić, detaljnije informacije na http://www.snp.co.me/strana.asp?kat=1&id=1586
[8] Više informacija o radnoj grupi na anewsite.mans.co.me/korupcija/konflikt_interesa/izrada_novog_zakona.htm
[9] Procedura kojom Vlada utvrđuje konačan oblik novog Predloga zakona o konfliktu interesa sastoji se iz sledećih koraka: Vlada utvrđuje nacrt Zakona, i šalje ga na javnu raspravu; Tokom javne rasprave prikupljaju se komentari i resorno ministarstvo ih uključuje u tekst zakona i prosleđuje konačan oblik Vladi koja utvrđuje Predlog zakona i šalje Skupštini na raspravu i usvajanje.
[10] Komentari na Nacrt zakona se nalaze na anewsite.mans.co.me/korupcija/konflikt_interesa/izrada_novog_zakona.htm
[11] Predlozi izmjena zakona o zaštiti neobjavljenih podataka i izmjena i dopuna zakona o upravljanju otpadom.
[12] Detaljnije informacije su date na https://mans.co.me/korupcija/konflikt_interesa/kartoni.htm
[13] O svakom predlogu zakona dužni su da se izjasne: Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo koji cijeni da li je neki zakon u skladu sa Ustavom i pravnim poretkom Crne Gore; matični odbor koji cijeni suštinu Zakona, kvalitet njegovih normi i ostala meritorna pitanja (razni odbori u zavisnosti od materije koja se razmatra, u konkretnom slučaju Odbor za politički sistem, pravosuđe i upravu); i Odbor za međunarodne odnose i evropske integracije koji cijeni usklađenost sa pravom EU i ratifikovanim međunarodnim aktima.
[14] Detaljnije informacije o sadržaju primjedbi su date u poglavlju 3.
[15] Primjedbe vezane za neusklađenost Predloga sa međunarodnim standardima i preporukama su
u poglavlju 3.
[16] Detaljnije informacije o amandmanima su date u sledećem poglavlju 2.5.4.
[17] Aleksandar Damjanović – Socijalistička narodna partija, Vaselj Siništaj – Albanska alternativa, Branka Bošnjak – Pokret za promjene, Andrija Popović – Liberalna partija, Jovanka Matković – Srpska lista.
[18] Tri amandmana su podnijeli poslanici vladajuće koalicije Đorđije Pinjatić i Zoran Jelića, a dva amandmana opozicioni poslanik Miloš Bigović.
[19] Odbori su dužni da raspravljaju i o svim podnesenim amandmanima na zakon, po istom principu kao o samom zakonu. Dok Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo cijeni da li su amandmani u skladu sa Ustavom i pravnim sistemom, matični odbor se bavi suštinom amandmana, cijeni kvalitet predloženog rješenja, i raspravlja o rezultatima njegovog usvajanja.
[20] Ustavom nije precizno propisano kako Skupština treba da postupa kada joj Predsjednik vrati zakon na ponovno odlučivanje, već su definisani samo rokovi za donošenje odluka Predsjeednika i Skupštine. Skupština je uspostavila praksu postupanja po zakonima koje vrati predsjednik još 2004. godine, kada je Predsjednik vratio tadašnji Zakon o konfliktu interesa. Detaljnije na https://mans.co.me/korupcija/konflikt_interesa/publikacija/1_Hronologija.pdf
[21] Miodrag Vuković koji je istovremeno i predsjednik Odbora za međunarodne odnose i evropske integracije i šef poslaničkog kluba Demokratske partije socijalista, i Ivan Brajović, član Odbora za međunarodne odnose i evropske integracije i šef poslaničkog kluba Socijaldemokratske partije.
[22] Predrag Bošković je član upravnog odbora Rudnika Uglja Pljevlja u kome država ima 31.11% akcija.
